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新一輪電力體制改革已全面進入深水區攻堅期

來源:澎湃新聞 2019-11-06 10:06中投投資咨詢網 A-A+

  新一輪電力體制改革已全面進入深水區攻堅期。作為其中最大亮點的增量配網改革,自全面啟動試點三年以來,鼓勵社會資本投資配電業務,有效提高配電網運營效率。但困難與阻力仍存:國家發改委、國家能源局去年10月督查調研后發現,試點項目進展總體緩慢,一些地方政府和電網企業在改革關鍵問題、關鍵環節上認識不到位,與中央改革精神存在偏差,配售電業務向社會資本放開的要求未得到有效落實;一些試點項目在供電區域劃分、接入系統等環節受到電網企業阻撓,遲遲難以落地。

  10月底,又有部分項目由于前期負荷預測脫離實際、未與地方電網規劃有效銜接、受電主體項目沒有落地等原因被取消試點資格。

  本文作者認為,增量配電業務改革之所以距離各方期望還有不小差距,未堅決踐行不對稱管制是重要原因之一。不對稱管制旨在“抑強扶弱”,對居于市場支配地位的“強者”進行限制,對新進入市場的“弱者”予以扶持,曾在我國電信業改革、從壟斷到競爭的過渡過程中發揮重要作用。

  作者認為,當前的增量配電業務改革,作為市場主體一方的電網公司獨家占有著電力系統核心資源,須以更大的力度踐行不對稱管制。“在電網企業明顯處于絕對優勢的情況下,如果不像電信行業一樣實行不對稱管制,不限制電網企業、不對新進入的弱小的經營者進行扶持,則電網企業能夠比較輕松地控制絕大部分試點項目,留給社會資本的參與機會將極為有限;即使新進入的經營者成為試點項目的業主,也極有可能因各種正常或非正常的競爭而失敗,放開配電業務的目的將無法實現。這一現象,已經在一些地區、一些項目上顯露無疑。”

  啟動三年來,增量配電業務改革在各方的努力下取得了很多成績,但就實踐效果來看,距離各方的期望還有不小的差距。造成這種情況的原因是多方面的,但分析起來,未能充分借鑒電信等自然壟斷行業市場化改革的成熟做法、堅決地踐行不對稱管制是其中最重要的原因之一。本文擬從不對稱管制的角度對增量配電業務改革進行分析,冀望給各方以啟發,并通過更合理、更大力度的不對稱管制推動改革。

  一、不對稱管制的概念和意義

  不對稱管制,又稱不對稱規制,指對擁有不同市場地位的市場主體采取不同的政策措施,按照“抑強扶弱”的原則,對居于市場支配地位的“強者”進行限制,對新進入市場的“弱者”予以扶持,使新進入的弱者能在市場上生存下去,并逐步發展、壯大,達到強者、弱者公平競爭的目的。

  作為一種措施,不對稱管制被廣泛應用于自然壟斷行業的市場化改革中,在從壟斷到競爭的過渡過程中發揮了重要作用。

  以我國電信行業的改革為例。1994年聯通公司成立之初,與當時占據市場絕對支配地位的中國電信力量懸殊,如果中國電信稍微一發力,別說是競爭,聯通公司連生存都很困難。于是,電信主管部門大膽借鑒國外電信行業市場化改革的經驗,采取了扶持聯通公司等“弱者”的不對稱管制措施。一方面,實行結構性不對稱管制,通過幾次拆分重組,形成了三大電信運營商,在很大程度上均衡了市場主體的實力;另一方面,實行行為性不對稱管制,包括價格管制,如規定聯通公司的資費比移動公司低10%;準入管制,禁止移動公司經營固網寬帶業務(直到2013年才向其頒發固網牌照);攜號轉網限制,規定只能由移動公司向聯通公司單向攜號轉網,不能由聯通公司向移動公司攜號轉網;結算管制,2013年工信部出臺《關于調整公用電信網網間結算標準的通知》,聯通公司的移動用戶呼叫移動公司的移動用戶時,前者向后者結算費4分錢/分鐘;但移動公司的移動用戶呼叫聯通公司、電信公司的用戶時,則需要支付較高的結算費6分錢/分鐘,僅此一項移動公司就要向聯通公司、電信公司支付幾十億元。多項不對稱管制政策相互疊加,扶持弱小電信企業,優化了電信市場格局,也推動了電信資費下降,幾大電信企業的國際競爭力增強,微信等新業態、新模式蓬勃發展,電信改革的效果非常明顯,人民群眾有很強的獲得感。

  試想,如果聯通公司成立之初,改革主管部門不是大膽采取不對稱管制,而是任由中國電信與聯通公司“公平競爭”,那么,聯通公司能夠存活下來嗎?電信改革能夠取得今天的成果嗎?

  顯然,電信改革的成功,與不對稱管制密不可分。值得注意的是,自然壟斷行業在市場化改革的過程中,都不約而同地采取了不對稱管制。包括各國的電力體制改革,在由壟斷走向競爭的過程中,也都是采取了企業重組、業務分拆、業務限制、區域限制、價格限制等多種不對稱管制措施,對原本占據市場支配地位的市場主體進行限制,對新進入的市場主體進行扶持。實踐表明,在自然壟斷行業實行市場化改革、由壟斷走向競爭的過程中,不對稱管制是必不可少的。

  二、不對稱管制對增量配電業務改革的必要性

  市場化,一直是我國電力體制改革的方向。隨著改革的推進,電力行業正經歷著由發-輸-配-售一體化的壟斷經營,到多主體、多環節市場競爭的逐步過渡。通過2002年的廠網分開,實現了發電市場主體的多元化,在一定程度上形成發電端的競爭;2015年啟動的新一輪電力體制改革,不僅明確了“放開兩頭、管住中間”的改革思路,將發電、售電等競爭性業務推向市場,而且,電改9號文還進一步提出“鼓勵社會資本投資配電業務”,將傳統認識上的自然壟斷環節——配電業務——也推進市場。國家發展改革委、能源局不斷出臺促進增量配電業務改革的政策、措施,分四批批復404個試點項目,吸引了大批符合條件的投資主體競相投資。

  與此同時,電網企業也在繼續從事輸配電業務,與新進入配電業務的主體形成競爭關系,但兩者的實力相差懸殊。電網企業的優勢,不僅僅體現在人才技術、資金實力、品牌認可等各方面,而且還獨家占有足以決定增量配電網存亡的輸配電網絡、信息、調度等電力系統的核心資源,是電力系統名副其實的 “老大”;更重要的是,電網企業雖然在形式上實現了政企分開,但作為國有企業特別是中央企業,依舊承擔著大量的政府職能和社會責任,成為政府部門和社會各界的重要依靠,在多項事務包括電改政策制定方面都具有重要的話語權甚至決定權。

  在電網企業明顯處于絕對優勢的情況下,如果不像電信行業一樣實行不對稱管制,不限制電網企業、不對新進入的弱小的經營者進行扶持,則電網企業能夠比較輕松地控制絕大部分試點項目,留給社會資本的參與機會將極為有限;即使新進入的經營者成為試點項目的業主,也極有可能因各種正常或非正常的競爭而失敗,放開配電業務的目的將無法實現。這一現象,已經在一些地區、一些項目上顯露無疑。

  三、不對稱管制在增量配電業務改革中的不足及改進建議

  應該看到,主管部門在推動增量配電業務改革方面做出了很多努力,不斷出臺新政策,持續采取約談、通報、督導等措施;電網企業顧全大局、不斷提高政治站位,對配電業務改革逐漸表現出積極態度,在很大程度上推進了改革。

  在不對稱管制方面,主管部門也采取了一定程度的措施。如規定電網企業參與第一批試點項目的數量不得超過50%、不建議電網企業控股、電網企業承擔兜底責任等。但就整體而言,改革政策并未體現抑強扶弱的不對稱管制原則:對電網企業的制約非常有限,在某些方面甚至是賦予電網企業裁判權;對配電業務的新進入者并未放寬管制或給予特殊的扶持政策。這顯然無法改變強弱分明、力量懸殊的競爭局面,打擊了社會資本參與配電業務改革的積極性,影響了改革效果。為保證增量配電業務改革的成功,必須以更明確的態度、更大的力度踐行不對稱管制。

  針對改革中出現的問題,可以分別采取相應的不對稱管制措施。具體表現及改進建議如下:

  1、在試點項目確定方面

  在試點項目申報過程中,存在過分依靠電網企業的現象,有不少地方都強調要征得電網企業同意。該做法的優點是降低試點項目落地的難度,但在實踐中,部分地區卻出現了發展前景好的優質項目因電網企業不同意而無法列入試點的現象;一些有爭議的項目,如對于是否應作為增量業務方面認識不一致的項目,也往往無法納入試點。上述原因導致部分試點項目質量不高,對于社會資本缺乏吸引力。

  針對試點確定問題,可以考慮的不對稱管制措施包括:(1)明確試點項目的申報標準、簡化申報程序,凡符合標準的申報項目均可作為試點,無須征得電網企業同意;(2)放開非電網企業存量配電項目及轉供電項目申請試點的限制,只要產權所有人申請,就可以作為試點參與增量配電業務改革,不需要審批。

  2、在配電網規劃、公網接入方面

  電網企業掌握輸配電網自愿、信息的優勢在配電網規劃、公網接入方面表現得非常突出,新進入的參與者乃至地方政府往往無法獲取必要信息,面臨信息封鎖的壓力。雖然有關政策要求電網企業提供信息,但在一些地方并未得到很好的執行。另外,部分地區還存在著由電網企業對規劃、接入方案進行評審或要求征得電網企業同意的做法。電網企業同時擔任運動員和裁判員,使競爭的公平性大打折扣。

  針對規劃、公網接入問題,可供考慮的不對稱管制措施包括:(1)強制電網企業提供必要的信息,明確由于電網企業拒不提供信息或提供信息不準確導致配電網規劃不準確或造成損失的,電網企業承擔賠償責任;(2)規劃、接入方案均由具有資質的第三方進行評價,電網企業負責執行,接入產生的合理費用由電網企業列入輸配電價進行疏導;(3)結合“放管服”改革,公網接入實行承諾制,在增量配電網做出安全承諾的情況下,政府部門即予以接入準許,電網企業不得拒絕其接入要求。

  3、在業主確定方面

  在電網企業能否成為試點項目業主的問題上,政策表現出搖擺,較早的文件明確“鼓勵電網企業參與”,2017年發過第一批試點“電網企業參與的項目不超過50%”的會議紀要,2019年新出的文件則“不建議”電網企業控股。但很顯然,這些規定是矛盾的,也很容易產生歧義。比如“不建議”控股,那么究竟是允許控股,還是不允許控股呢?這種矛盾和歧義,在現實中造成很多困惑。

  在業主確定問題上,可以采取的不對稱管制措施包括:(1)明確電網企業不得控股(含相對控股和絕對控股)試點項目,對于已經控股的試點項目,限期整改到位;(2)對電網企業參與試點項目的數量、參股比例等實施上限管制,比如可以將電網企業參與的項目數量、參股比例限定在30%甚至20%以下。

  4、在區域劃分與存量資產處置方面

  對于區域劃分和電網存量資產的處置,已經有《增量配電業務配電區域劃分實施辦法》,但問題依然不少:有的地方要求增量配電項目業主必須與電網企業協商確定配電區域,并簽訂區域劃分協議,否則不予出具配電區域劃分意見;部分地區的電網企業明確提出來,對于區域內的存量配電設施執行不入股、不出售、不租賃的“三不政策”,致使存量電力設施無法納入配電區域范圍。上述做法的后果,往往是項目業主不得不接受電網企業提出的條件,或縮小面積,或出讓股權,有的則兼而有之。

  針對區域劃分和資產處置問題,可以采取的不對稱管制措施包括:(1)強化政府對于區域劃分的職權,確立“配電區域不小于上位規劃范圍”的劃分原則,并結合“放管服”改革,由增量配電網做出保底供電的承諾即可,無須與電網企業簽訂區域劃分協議;(2)對于區域內電網企業的存量資產,原則上通過無償劃撥或產權置換的方式,交由地方政府經營管理,地方政府可以通過多種方式參與配電業務改革。

  5、在價格及結算方面

  價格及結算是困擾增量配電項目業主的最大難題之一。目前的輸配電價并未區分輸電、配電價格,電價結構不盡合理,配電價格普遍偏低,導致增量配電項目經營者的價差空間狹小,有不少試點項目都面臨虧損的風險。在結算方面,現有政策實際上是將增量配電網當成了電網企業的大用戶,需按照大用戶的身份繳納基本電費,但這與增量配電網的“公共電網”身份顯然不符。有的地方,比如廣東省發展改革委發文要求增量配電網與電網企業“在自愿平等的基礎上”,通過“協商”確定價格等問題。但問題是,增量配電網與電網企業,一個是新進入市場的弱者,一個是占據絕對優勢地位的強者,在雙方存在競爭關系的前提下,顯然是無法實現“平等”的。

  價格管制是不對稱管制的核心內容之一,可以考慮的措施包括:(1)糾正將配電網當成大用戶的錯誤做法,參照網間結算的原則,重新調整配電價格及結算政策;(2)對增量配電網實行階段性價格扶持,在一定期限比如5年內,免收基本電費;(3)配電價格應不低于電網企業擁有的同類配電網的平均價格。

  6、在電源接入方面

  目前,增量配電網的電源接入政策尚不明朗,特別是能否直接接入價格低、性能穩定的常規電源存疑,有的地方則連分布式電源、合規的自備電源也不允許接入,只能向電網企業購電或通過電網企業的輸電網購電。導致增量配電網在獲取電源方面受制于電網企業,且價格沒有優勢。

  可以考慮的不對稱管制措施包括:(1)放開電源接入限制,明確增量配電網可以直接接入包括常規電源在內的各類電源;(2)對于自愿接入增量配電網的自備電源予以政策扶持,可以減免部分政府性基金。

  7、在責任承擔方面

  從責任承擔方面看,增量配電網按照《有序放開配電網業務管理辦法》的規定承擔了一般電網企業的責任,但并未享受到“放寬管制”的特殊照顧。

  為培育新的市場主體,有必要為增量配電網“減負”。可以考慮階段性或選擇性減輕增量配電網的責任,如階段性減免部分政府性基金、附加等,使其能夠輕裝上陣、加快發展。

  8、其他方面

  除上述行為性不對稱管制外,還可以考慮結構性不對稱管制,如輸配分開、調度獨立等措施,進一步優化公平競爭的市場環境。

  四、踐行不對稱管制需要注意的問題

  值得注意的是,不單單是增量配電業務改革,在整個電力體制改革中——包括現貨市場建設、交易機構組建、售電市場放開等環節——都存在不對稱管制或缺失或不足的問題。因此,必須以更明確的態度、更大的力度踐行不對稱管制。在踐行不對稱管制的過程中,需要注意以下問題:

  1、強化政府對電改的主導作用,減少對電網企業的依賴

  電網企業雖然是國企、有政治覺悟,但畢竟是有自身利益的企業,有利用優勢圍堵競爭者、維護自身壟斷利益的本能反應,因此,政府部門應該勇于擔當,強化政府主導作用,通過不對稱管制等措施抑強扶弱,推動改革的進行,不應過分依賴電網企業改革的自覺性。

  2、區分輕重緩急,注意長期目標與短期目標的結合

  前面提出的不對稱管制措施,可以部分采用,也可以多種措施組合采用。在踐行過程中需要處理好長期目標與短期目標的關系,如輸配分開、調度獨立等結構性不對稱管制措施,執行難度大,可以作為長期目標;而業主確定、價格管制、區域劃分等行為性不對稱管制措施,則可以作為短期目標,盡快推出,否則將直接影響試點項目的成敗。

  3、正確處理不對稱管制與公平競爭審查的關系

  公平競爭審查,是我國政府為推動統一市場的形成、促進公平競爭而推出的制度,主要依據包括《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發〔2016〕34號)等文件。有人擔心,不對稱管制的“抑強扶弱”屬于不公平對待市場主體,違反了公平競爭的有關規定。但通說認為,“同等情況同等對待”僅僅是形式公平,“不同情況不同對待”才是實質公平。在破除自然壟斷環節的特殊時期,顯然需要通過不對稱管制實現實質公平,而一味的形式公平則顯然會扼殺弱小的競爭者,恰恰是不利于競爭、也是不公平的。因此,特定時期特定領域的不對稱管制屬于公平競爭審查的例外情形,不受公平審查制度的制約。

  4、多措并舉,保障政策措施的有效執行

  對于不對稱管制措施,應通過多種方式保障落實。包括電改主導部門自身的執行、監督,與反壟斷機構的協調、聯合,加強黨紀政紀的監督、處分,發動媒體和全社會的力量進行輿論監督等等,保障不對稱管制的有效執行。

  另外需要注意的是,不對稱管制是階段性的過渡措施,在不對稱管制的原因消除后,應及時變更或撤銷不對稱管制。

 

關鍵詞:增量配電業務 電網企業
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