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2019-2023年中國養老產業引導基金發展

來源:中投投資咨詢網 2019-10-30 11:08中投投資咨詢網 A-A+

  中國養老產業引導基金發展綜合分析

  一、養老產業發展背景

  養老產業作為“銀發產業”具有覆蓋面廣、產業鏈長等特點,在“補短板、促就業”上具有天然優勢,也是落實供給側改革、促進服務業發展的重要抓手。從產業分類上看,養老產業橫跨一、二、三產業,既包括老年人餐飲,也包括老年日常用品制造,更廣泛涵蓋養老社區、老年衛生保健服務、老年家政服務、老年金融、老年旅游、老年教育等多種服務類型。除此以外,養老產業對上下游的建筑建材、鋼材水泥、機械制造等產業也有明顯的帶動效應。

  與歐美等發達國家相比,我國養老產業起步晚,市場化水平較低,企業發展水平參差不齊,而融資體系建設也處于起步階段。目前,養老產業融資模式主要涵蓋銀行貸款、政策性金融支持、政府補貼、產業引導基金、養老債券、PPP、私募基金等手段。從整體上看,目前養老體系的融資支持各部分均存在短板,系統性建設仍待加強。

  二、養老產業引導基金的運作機制

  從傳統來看,財政資金主要是解決社會公益性問題,而市場資金更多具有逐利性的特征。如何平衡養老產業引導基金中公益性與盈利性的關系,以及與此伴隨的政府基金投入比例、基金日常運作及監督等問題,是養老產業引導基金制度設計的核心。

  圖表 養老產業引導基金的運作模式

  資料來源:中投產業研究院

  從實際運作來看,目前養老產業引導基金由財政部門牽頭出臺試點管理辦法,中央財政適當安排試點引導資金,確立基金試點運行省份,明確基金投資原則及投向。試點區域的地方政府出臺基金配套管理辦法,強化制度建設、規劃和政策制定及監管方面的職責,創造有利于養老服務業發展的政策環境,明確基金落地細則,特別是納入市場化資金的具體辦法和各自承擔責任。

  在此基礎上,一般由管理辦法所明確的獨立主體來牽頭進行基金的運營、維護及投資等相關事項。總體而言,地方政府在基金實際運作中發揮關鍵作用,負責制度設計及日常運營監督,但日常運營中注重發揮市場資源配置功能,具體運作以基金管理團隊為主。

  市場化運作是養老產業引導基金的核心原則。養老產業引導基金的目標是采取股權入股、政府購買社會服務等市場化方式引導社會各方面加大對養老產業的投入,達到公私合營的目標。養老產業引導基金運營初期可以采取分期發行模式,逐步探討與社會資金的合作方式。待基金及項目運作成熟,可通過將養老產業引導基金作為母基金,根據行業細分情況設立不同細化領域的子基金,由子基金對相應領域的項目企業進行投資,而母基金可以根據項目重要性、時限等指標靈活選擇跟投、參股、控股等不同模式,全面深入地參與養老產業發展。

  三、我國養老產業引導基金發展情況

  (一)政府政策引導

  在養老融資領域,2014年8月,財政部和商務部聯合發布了《財政部辦公廳、商務部辦公廳關于開展以市場化方式發展養老服務產業試點的通知》,確定開展養老產業引導基金試點。文件對養老產業引導基金的投向、投資比例、運作模式均做出了明確規定。

  一是資金構成由中央財政引導,地方及社會各界積極參與。中央及地方政府出資不超過基金募集總額的20%。二是基金支持的重點是居家養老、社區養老服務體系,服務大眾養老。投入面向大眾的養老服務產業的比例不得低于60%。三是基金采取市場化方式運作,委托專業管理團隊管理。地方政府制定基金管理制度,但不參與基金的具體運營。四是以試點方式推進養老產業引導基金落地。擬定第一批試點地區,由試點地區政府整合中央資金,加大對養老服務產業的支持力度,探索營造有利于養老服務業發展的良好制度環境。

  2014年10月,財政部、商務部共同決定,以吉林、山東、內蒙古、甘肅、湖南、安徽、湖北、江西等8個省份為試點地區,通過市場化方式推動養老服務產業發展。財政部為每個省份提供3億元財政資金,再由各省份的銀行或社會資金以不低于1:4比例配套資金,即每省份再出資12億元,最終每省份平均設立總規模15億元的養老服務業投資基金。引導基金以基金化管理、銀行托管、專業基金團隊的運作模式運作。基金要有投資回報率,投資周期5-10年,5年后形成穩定回報后可以退出,以避免擠占市場。

  總體來看,試點通知明確了養老產業引導基金的基本框架及投資方向,確定了部分省級試點的先行先試方案,也為試點區域政府的探索預留了一定空間,但由于養老產業發展起步較晚,社會認知程度不高,可借鑒的實際案例較少,實踐中推進速度較慢。

  (二)發展現狀

  中投產業研究院發布的《2019-2023年中國政府引導基金深度分析及發展戰略研究報告》顯示,截至2018年底,累計已有17個省區市委托投資基本養老保險基金8580億元,已經到賬的資金達到6050億元。這17個省市區包括廣西、北京、山西、河南、云南、湖北、上海、安徽、浙江、江蘇、西藏、陜西、四川、甘肅、重慶、廣東、新疆等。

關鍵詞:中國養老產業 養老產業 引導基金
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